Tribunal de Contas afirma em acórdão: Controlador Geral não é responsável pela análise da economicidade de licitação.

ACÓRDÃO Nº 01533/2022 – Tribunal Pleno (Tribunal de Contas dos municipios de Goiás)

EMENTA: MUNICÍPIO DE GOIÂNIA. PEDIDO DE REVISÃO. CONHECER. DAR PROVIMENTO PARCIAL, DESCONSTITUINDO A MULTA APLICADA AO SR. EDILBERTO DE CASTRO DIAS, MANTENDO, NO ENTANTO, OS DEMAIS TERMOS DO ACÓRDÃO Nº 02942/2019 – TRIBUNAL PLENO,
Tratam os presentes autos de PEDIDO DE REVISÃO autuado por meio de petição (fls. 1 a 18) da lavra do Sr. Edilberto de Castro Dias, Ex Controlador Interno do município de Goiânia, objetivando a reforma do Acórdão nº 02942/2019 – Tribunal Pleno

(fls. 70 a 75, Fase 2) que julgou irregulares as contas tomadas dos Srs., @@ imputou débitos e aplicou multas.
Acordam os Conselheiros do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, reunidos em Plenário, acolhendo as razões expostas no voto do Relator em:

1. CONHECER do presente pedido para no mérito DAR PROVIMENTO PARCIAL ao Pedido de Revisão, desconstituindo a multa aplicada ao Sr. Edilberto de Castro Dias (Controlador Geral do Municipio de Goiânia) , mantendo, no entanto, os demais termos do Acórdão nº 02942/2019 – Tribunal Pleno.

 Das multas imputadas ao Sr. Edilberto de Castro Dias:
1.6. MULTA 01 (R$ 1.000,00 – 10%): Multa imputada ao Sr. Edilberto de Castro Dias, CPF nº 634.491.701-63, em razão de não ter realizado a verificação de economicidade do Pregão Presencial nº 146/2013, infringindo o art. 66, da Lei nº 4320/64, com fundamentação legal no Art. 47-A, incisos VIII da Lei nº 15.958/07.
Alegações do Interessado
O interessado alegou que:
O recorrente entende que a decisão fustigada está eivada de presunções que não se coadunam com a legalidade, com a seguinte premissa: o fato de o Parecer nº 2392/2013 expedido pela Controladoria Geral do Município ter analisado adstritamente a matéria jurídica não exime a responsabilidade de determinar que outras equipes examinassem também os aspectos de ordem financeira e econômica do Pregão Presencial nº 0146/2013 antes de avalizar seu feito. Desse modo, o Sr. Edilberto de Castro Dias, como Controlador Geral do Município de Goiânia e subscritor do Certificado nº 5981/2013 (fls. 1446/1458, vol. 5), é responsável por não realizar a verificação de economicidade do Pregão Presencial nº 0146/2013″.
Assim a partir o entendimento inicial da secretaria responsável pela análise técnica se constrói uma tese acusatória de que (o Controlador Geral responsável por não realizar a verificação de economicidade do Pregão) completamente dissociada da realidade e da realidade legal.
Cumpre observar que a técnica de julgamento adotada no voto condutor do Acórdão contraria as regras de processo civil, aplicáveis, subsidiariamente, por força do art. 15, do CPC, a todos os tipos de processo. Com efeito, o CPC/2015 determina o necessário enfrentamento das questões suscitadas pelas partes, bem como o pronunciamento de decisões devidamente fundamentadas. Nesse sentido, apresentase oportuna a transcrição dos seguintes artigos:
Art. 489, § 1º – Não se considera fundamentada qualquer decisão judicial, seja ela interlocutória, sentença ou acórdão, que:
IV – não enfrentar todos os argumentos deduzidos no processo capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada pelo julgador; – grifou-se
Esse também é o entendimento veiculado pelo Enunciado nº 516 do Fórum Permanente de Processualistas Civis, segundo o qual para que se considere fundamentada a decisão sobre os fatos, o juiz deverá analisar todas as provas capazes, em tese, de infirmar a conclusão adotada. – Grifou-se
Novamente, trata-se de entendimento no sentido de que os deveres de motivação analítica não dizem respeito somente às questões de direito, mas também às questões táticas. (Enunciados FPPC – Fórum Permanente de Processualistas Civis organizados por assunto, anotados e comentados. Coordenador: Ravi Peixoto. Salvador: JusPodivm, 2018, p. 385/386).

DA LEGALIDADE DOS ATOS PRATICADOS

A responsabilidade nos processos perante os Tribunais de Contas deriva da prática de uma conduta, ou falta desta, pelo agente público, seja na forma dolosa ou culposa, da qual resulte, de alguma forma, violação dos deveres impostos pelas normas de direito público aplicáveis aos gestores públicos ou ainda àqueles que, mesmo fora dessa condição, causem prejuízo ao erário.
Seguindo esta ótica é que, no momento da responsabilização, três requisitos essenciais devem ser analisados pontualmente, caso a caso, considerando-se as devidas particularidades da situação in concreto, uma vez que a pena (responsabilidade) é individual e deve ser proporcional ao grau de censura da conduta perpetrada pelo agente:
1) o ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico;
2) o elemento subjetivo (dolo ou erro grosseiro) e;
3) o nexo de causalidade entre a conduta (ação/omissão) e o resultado, caso este tenha sido alcançado.
A análise do ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico é necessária pois não há como se responsabilizar alguém pela prática de ato legalmente previsto e permitido.
Quanto ao critério subjetivo, é o momento que se analisa a competência para o ato e a relação direta e/ou indireta do agente com sua prática.
A responsabilização por culpa (imperícia, negligência ou imprudência) era assunto controverso, pois não raras vezes procedia-se a múltiplas responsabilizações por aplicação dos institutos da culpa in eligendo e culpa in vigilando.
Seguindo esta lógica de raciocínio proposta é que a Lei nº 13.655/2018, que alterou a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942), dispôs que só há responsabilidade do agente caso a conduta tenha sido praticada com dolo (vontade consciente do resultado ou assunção do risco) ou erro grosseiro:
Art. 28. O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro. (grifei)
Assim, na prática, só poderá ser responsabilizado aquele que tiver relação subjetiva com a conduta, tendo-a praticado, deixado de praticar, ou, de alguma forma, contribuído para tanto e, ainda, na medida de sua influência.
A máquina pública é diversificada e complexa, razão pela qual não há como se exigir que o Controlador Geral, tenha ciência e, logo, responsabilidade, a respeito de cada situação particular que ocorra na administração e é justamente por isto que existe a descentralização, a delegação e a especialização de atribuições.
Há que se cuidar para não conferir a qualquer agente público, principalmente a autoridade maior, a condição de segurador universal, espécie de superagente, onisciente e por tudo responsável, deixando de verificar no caso concreto quem efetivamente, licitou e fiscalizou o contrato.
Tal contexto serve para melhor evidenciar a necessidade de configuração do nexo de causalidade entre a conduta e o resultado negativo dela decorrente: não há como se responsabilizar um agente sem a existência de um nexo coerente e coeso entre estes fatores, sendo imprescindível a descrição detalhada dos fatos e da conduta, o que não se verifica no acórdão vergastado, omisso nessa parte.
Inclusive, a responsabilização deve se basear na previsão legal de obrigações do agente, ou seja, para se aferir a responsabilidade do agente pelo ato omissivo ou comissivo, há que se buscar na lei as atribuições e funções inerentes ao cargo exercido pelo agente e, a partir de então, definir os limites e parâmetros de aferição da conduta. Este direcionamento, inclusive, de conexão entre funções inerentes ao cargo e a conduta praticada, foi reforçado pela Lei nº 13.655/2018 que acrescentou o seguinte:
Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. (grifei)
Dito isto, aponta-se que quem elaborou O parecer pela legalidade dos referidos termos aditivos de acréscimo, foram os gestores do contrato e, logo, os verdadeiros responsáveis pela falha são seus membros.
Assevera a Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro:
“Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.
“Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo. sem prejuízo dos direitos dos administrados.
§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.
§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.
Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época. sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas.
Parágrafo único. Consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público.

Art. 28. O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.
DA COMPETÊNCIA DA CONTROLADORIA
O requerido é advogado e foi um servidor público dedicado, trabalhou arduamente sempre no serviço público, possui um histórico de bons serviços prestados à comunidade Goiana, não merecendo responder por ações como a presente, fruto de mera ilação.
Além disso, não faz parte das atribuições do Controlador Geral do Município de Goiânia, verificar preços de produtos, pois assevera o DECRETO Nº 265, DE 27 DE JANEIRO DE 2016, (Regimento Interno da Controladoria Geral do Município.) (doc. em anexo)
CAPÍTULO II
DAS FINALIDADES E COMPETÊNCIAS
Art. 8º São competências legais da Controladoria Geral do Município (CGM), previstas no art. 25, da Lei Complementar nº 276/2015, dentre outras atribuições regimentais:
VII – a verificação da regularidade de processos de licitação pública;
VI – verificar e avaliar a legalidade dos processos licitatórios, da realização de contratos, convênios, ajustes e acordos congêneres de quaisquer espécie, bem como os pagamentos e as prestações de contas realizadas pelos órgãos/entidades da Administração Municipal;
Portanto avaliar a legalidade dos processos licitatórios, e a regularidade de processos de licitação pública, não significa avaliar as cotações dos bens contratados, cuja competência é do gestor da pasta que se origina o produto ou serviço a ser prestado. O Controlador avoca tal competência apenas em caso de denúncia ou eventual suspeita de irregularidade.
Frise-se que na Controladoria Geral do Município tramitavam milhares de processos por mês com um corpo técnico altamente qualificado para análise dos mesmos.
O processo licitatório em análise, passou pelo crivo de dezenas de servidores antes do Controlador Geral emitir seu certificado, obedeceu os trâmites da lei de licitação, teve o aval do jurídico da SMT, da Procuradoria Geral do Município de Goiânia, da Secretaria de Administração (órgão centralizador de todas as licitações do município de Goiânia) e, que realizou o pregão através dos seus pregoeiros.
DO PROCESSO ADMINISTRATIVO NA CONTROLADORIA GERAL DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA
Excelência a Controladoria Geral de Goiânia é um órgão de Controle Interno, parceira do Tribunal de Contas dos Municípios e do Ministério Público, buscando sempre a legalidade e o aperfeiçoamento dos atos administrativos municipais.
O ato de Certificação de verificação de um processo é um ato formal e complexo onde se faz a verificação de um ato de gestão, através dos servidores efetivos da Divisão de Exame Prévio, Divisão de análise Jurídica Manifestação do Diretor da Despesa e Receita Pública. A análise realizada na CGM é realizada pelo quadro técnico mais especializado do Município: são advogados, engenheiros, economistas, administradores e arquitetos.
No caso do referido CERTIFICADO foi verificado por todos esses departamentos e servidores efetivos que auxiliam o Controlador Geral, que haviam nos autos os documentos necessários ou seja: Justificativa da Diretoria Administrativa da SMT, os orçamentos, Pedido de compra, Parecer da Assessoria Jurídica da SEMOB opinado pela legalidade do ato, Despacho do Gestor autorizando a despesa, Parecer do Procurador Geral do Município de Goiânia, despacho do Secretário da SEMOB, Do ponto de vista formal, não havia qualquer irregularidade.
A própria secretaria reconhece que: A análise do Parecer DJAV nº 2392/2013 (fls. 1443 a 1445 Vol. 5) e do Certificado nº 5981/2013 – GAB (fls1446 a 1458 Vol. 5), exarados pela CGM, demonstra que os controles aplicados por esta Controladoria abrangeram critérios formais e de procedimentos, avaliando a sequência de atos que motivaram e constituíram o procedimento licitatório.
Contudo, a análise de caráter jurídico realizada não foi capaz de identificar a falta de economicidade do procedimento licitatório como um todo, pois não houve verificação da adequação dos preços da “estimativa de preços do pedido” produzida pela SEMOB, e que serviram posteriormente de referência para estabelecer o valor limite utilizado pela Secretaria de Administração para a realização do pregão.
Assim tendo em vista que o processo licitatório chegou à Controladoria Geral já com pareceres da SEMAD e da Procuradoria Geral do Município, não haveria que se falar que a análise jurídica da CGM não foi capaz de identificar a falta de economicidade do procedimento licitatório como um todo, pois não houve verificação de adequação dos preços da estimativa de preços do pedido produzido pela SEMOB, uma vez que teria ficado demonstrado que esta atribuição e competência não incumbe à Advocacia Setorial (Divisão de Análise Jurídica, que elaborou o Parecer nº 2392/2013), conforme o art. 15 do Regimento Interno da Controladoria Geral do Município.
A atribuição para identificar a falta de economicidade do procedimento licitatório e verificar a adequação dos preços da estimativa de preços do pedido é da Divisão de Programação de Compras, ao Setor de Normas de Licitação, ao Departamento de Pesquisa e Registro de Preços e à Divisão de Monitoramento do Sistema de Pesquisa, bem como à SEMOB, mas não à Advocacia Setorial.
O MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS do TCM GO em recentemente se posicionou a favor da aplicação da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro no processo nº 05151/18 interessado: município de São Luís dos Montes Belos com a seguinte premissa que foi acatada pelo relator:
PROCESSO N°: 05151/18 INTERESSADO: MUNICÍPIO DE SÃO LUÍS DOS MONTES BELOS ASSUNTO:
INSPEÇÃO SIMPLES DESPACHO Nº 285/2019 Tratam os autos de Inspeção Simples realizada no Poder Executivo do Município de São Luís de Montes Belos, instruída pelo processo nº 05151/18, após solicitação da Secretaria de Contas Mensais de Gestão (Memorando nº 023/2018 – fl. 01, vol. 01), para análise do consumo de combustível dos veículos e máquinas nos exercícios de 2016 e 2017.
DA MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
Encaminhados os autos ao Ministério Público de Contas, este, por meio do Despacho nº 3041/2019, corroborou o posicionamento da Unidade Técnica, no tocante à existência das irregularidades por ela apontadas, divergindo, todavia, em relação à responsabilização de determinados agentes públicos, razão pela qual manifestou pela necessidade de notificação do Secretário de Obras e do chefe da Oficina da Prefeitura, senão vejamos: DESPACHO N° 03041/2019 Tratam os autos de Inspeção Simples realizada no Poder Executivo do Município de São Luís de Montes Belos após solicitação da Secretaria de Contas Mensais de Gestão (Memorando nº 023/2018 – fl. 1,vol.), para análise do consumo de combustível dos veículos e máquinas nos exercícios de 2016 e 2017. Após apontamentos deste Parquet, os autos voltaram à Unidade Técnica, que emitiu o Certificado nº 11/2019 (fls. 456/468, vol. 21) concluindo pela conversão dos autos em Tomada de Contas Especial considerando a constatação das seguintes irregularidades que resultaram em dano ao erário: 1) Consumo de combustíveis atribuídos em veículos parados e/ou sucateados e 2) Consumo de combustíveis declarados acima dos abastecimentos informados. Além disso, foram levantadas outras irregularidades (falha no controle de abastecimentos dos veículos, ausência de controle do uso e destino dos veículos utilizados e ausência de controle de entrada e saída de veículos na Oficina da Prefeitura}, pelas quais sugeriram a imputação de multa conforme matriz de responsabilização do tópico 3.3. Vieram os autos a este Ministério Público de Contas. É o relatório.
Segue manifestação. Submetido os presentes autos à manifestação desta Procuradoria de Contas, concordamos com a análise técnica da Unidade Especializada no que tange à existência de irregularidades. Contudo, entendemos conveniente tecer algumas considerações, já levantadas na nossa última manifestação (Despacho nº 6107/2018 fl. 454, vol. 21), quanto à matriz de responsabilização, considerando que está e a consequente aplicação de multas e/ou débitos por esta Corte de Contas pressupõem a demonstração do nexo de causalidade entre a conduta dos agentes e o resultado eivado de ilegalidade.
Esta Procuradoria tem discutido amplamente a questão da responsabilidade nos processos perante os Tribunais de Contas, a qual deriva da prática de uma conduta, ou falta desta, pelo agente público, seja na forma dolosa ou culposa, da qual resulte, de alguma forma, violação dos deveres impostos pelas normas de direito público aplicáveis aos gestores públicos ou ainda àqueles que, mesmo fora dessa condição, causem prejuízo ao erário.
Seguindo esta ótica é que, no momento da responsabilização, três requisitos essenciais devem ser analisados pontualmente, caso a caso, considerando-se as devidas particularidades da situação in concreto, uma vez que a pena (responsabilidade} é individua/ e deve ser proporcional ao grau de censura da conduta perpetrada pelo agente: 1) o ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico; 2) o elemento subjetivo (dolo ou erro grosseiro) e; 3) o nexo de causalidade entre a conduta (ação/omissão) e o resultado, caso este tenha sido alcançado. Tais situações muitas vezes resultam em responsabilizações decorrentes da simples existência de hierarquia na Administração Pública, tornando o Chefe do Poder verdadeiro controlador e fiscal superior, a exercer a vigilância de todo e cada um de seus subordinados, deixando de considerar a especialização, a distinção das tarefas e funções de cada agente público e as próprias leis de regência da organização administrativa. Seguindo esta lógica de raciocínio proposta é que a Lei nº 13.655/2018, que alterou a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei n!? 4.657, de 4 de setembro de 1942), dispôs em seu artigo 28 que só há responsabilidade do agente caso a conduta tenha sido praticada com dolo (vontade consciente do resultado ou assunção do risco) ou erro grosseiro. Assim, na prática, só poderá ser responsabilizado aquele que tiver relação subjetiva com a conduta, tendo-a praticado, deixado de praticar, ou, de alguma forma, contribuído para tanto e, ainda, na medida de sua influência. Inexistente, portanto, nexo de causalidade, não há responsabilidade do agente.
(Edição nº 1211 Ano VII, disponibilização quarta-feira, 19 de junho de 2019, publicação segunda-feira, 24 de junho de 2019.Página 52 de 55 http://www.tcm.go.gov.br).
Assim as mesmas premissas da LINDB devem ser observadas nesse julgamento em consonância com nova jurisprudência desse Tribunal vejamos:
ACÓRDÃO Nº 02440/2019 – Primeira Câmara PROCESSO Nº: 04471/18 MUNICÍPIO: Uruaçu ÓRGÃO: Uruaçu – PREV ASSUNTO: Imputação de Multa PERÍODO: 2018 RESPONSÁVEL: Jakeline Luiza Gonçalves CPF: 840.264.991-20 DETERMINAÇÃO DE IMPUTAÇÃO DE MULTA. NÃO COMPROVAÇÃO DE MÁ FÉ OU DESRESPEITO ÀS REGRAS PROCESSUAIS. NÃO DESCUMPRIMENTO DE PRAZO FIXADO PELO TRIBUNAL. DISSONÂNCIA COM OS PRECEITOS DA LINDB. ARQUIVAMENTO.
Trecho do voto: “entendo ser importante destacar o que dispõe a Lei nº 13.655/2018 que alterou a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro {LINDB). A nova LINDB confere maior segurança jurídica às decisões e visa garantir previsibilidade para as mudanças interpretativas e de análises processuais e, com isso, dar concretude à incidência da boa-fé nas relações administrativas. Acerca de sanções, dispõe expressamente a imperatividade da aplicação fundamentada, com indicação das razões práticas e objetivas a serem abalizadas. Vejamos:
“Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.
(…) § 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.” (grifo nosso}.
Entendo que o Tribunal deve lançar outras medidas educativas, além de multas, para fins de conscientização do jurisdicionado sobre a importância da correta instrução processual dos processos de concessão de aposentadoria. Em virtude de todo o exposto, decido não aplicar a multa proposta na peça exordial e proponho o arquivamento dos presentes autos, com a emissão de alerta à responsável.
(Conselheiro Substituto Maurício Oliveira Azevedo, em Goiânia, aos 29 de março de 2019) aprovado a unanimidade.
Em recente voto da lavra do eminente relator no ACÓRDÃO Nº 01823/2020 – Tribunal Pleno processo nº 23272/13 – CONSELHEIRO VALCENÔR BRAZ DE QUEIROZ assim decidiu:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO. AUSÊNCIA DE ANÁLISE DE TESE DE DEFESA. PROVIMENTO PARCIAL. AUSÊNCIA DE EFEITOS MODIFICATIVOS. RESPONSABILIDADE CONTROLADOR INTERNO. PARECER QUE ATESTA LEGALIDADE EM AFRONTA AO TEXTO DA LEI.
Após estudo dos autos, este Relator decide por acompanhar a análise do Ministério Público de Contas, no sentido do provimento dos presentes Embargos, excluindo a responsabilização dos ex-Controladores Internos, nos exatos termos do Parecer Ministerial, e conforme já vem decidindo o TCMGO.
Aduz o brilhante parecer do MP de contas:
Quanto aos elementos de ordem técnica de engenharia, considera-se as verificações da SFOSENG de natureza pericial, de modo que este Parquet acolhe a posição técnica de engenharia.
Em relação aos direcionamentos das responsabilizações é preciso tecer análise com base no nexo de causalidade e na missão do Controlador Interno, como Chefe do Sistema de Controle Interno, o qual não se confunde com os processos de controle interno adotados por uma organização.
Segundo o COSO – Committee of Sponsoring Oraganization of the Treadway Commission – 1992, Controle Interno é um processo conduzido pelo conselho de diretores de uma entidade, gerência e demais funcionários, projetado para fornecer garantia razoável quanto à consecução de objetivos nas seguintes categorias: efetividade e eficiência das operações, confiabilidade dos relatórios financeiros, conformidade com as leis e regulamentos aplicáveis.
Essa instituição é referência orientativa aos sistemas de controle interno corporativo e governamental, tendo publicado manual acerca da Estrutura Integrada de Controle Interno – COSO 1.
O COSO 1 enuncia os componentes de um Sistema de Controle de Interno, encarados como condição de existência, de modo que a ausência de um dos deles torna inexistente o sistema. São componentes do Sistema de Controle Interno:

• Ambiente de Controle
• Avaliação de Riscos
• Atividades de Controle (dentro das quais se encontra a segregação de função como princípio)
• Informação/Comunicação
• Monitoramento
  Vejamos as definições trazidas pelo documento Controle Interno – Estrutura Integrada, elaborado pelo COSO, com tradução coordenada pelo Instituto dos Auditores Internos do Brasil:
  O controle interno auxilia as entidades a alcançar objetivos importantes e a sustentar e melhorar o seu desempenho. O material Internai Control – lntegrated Framework (Estrutura) do COSO permite que as organizações desenvolvam, de forma efetiva e eficaz, sistemas de controle interno que se adaptam aos ambientes operacionais e corporativos em constante mudança, reduzam os riscos para níveis aceitáveis e apoiem um processo sólido de tomada de decisões e de governança da organização.
  Definição de controle interno
  O controle interno é definido da seguinte forma: Controle interno é um processo conduzido pela estrutura de governança, administração e outros profissionais da entidade, e desenvolvido para proporcionar segurança razoável com respeito à realização dos objetivos relacionados a operações, divulgação e conformidade.
  Essa definição reflete alguns conceitos fundamentais.
  O controle interno é:
  • Conduzido para atingir objetivos em uma ou mais categorias – operacional, divulgação e conformidade.
  • Um processo que consiste em tarefas e atividades contínuas – um meio
  para um fim, não um fim em si mesmo.
  • Realizado por pessoas – não se trata simplesmente de um manual de políticas e procedimentos, sistemas e formulários, mas diz respeito a pessoas e às ações que elas tomam em cada nível da organização para realizar o controle interno.
  • Capaz de proporcionar segurança razoável – mas não absoluta, para a estrutura de governança e alta administração de uma entidade.
  • Adaptável à estrutura da entidade – flexível na aplicação para toda a entidade ou para uma subsidiária, divisão, unidade operacional ou processo de negócio em particular. Essa definição é intencionalmente abrangente. Ela captura conceitos importantes que são fundamentais para a forma como as organizações desenvolvem, implementam e conduzem o controle interno, proporcionando uma base para aplicação a todas as organizações que operam em diferentes estruturas de entidades, indústrias e regiões geográficas.
• Com esses conceitos introdutórios da Estrutura Integrada do Controle Interno já é possível claramente vislumbrar que o Chefe do Sistema de Controle Interno, o Controlador Interno, possui a atribuição abrangente de coordenar a fiscalização geral dos métodos de controles internos, sendo um respaldo à governança e à alta administração (gestores), não lhe competindo a obrigação de atuar como carimbador de processos de licitação.
• Cabe sim ao Controlador Interno, em consonância com a alta administração, estabelecer os processos de controle interno e verificar a adequação destes como instrumentos eficazes de se conferir uma garantia razoável ao atingimento dos objetivos da organização, sendo a auditoria interna um meio que fiscaliza os próprios processos de controle internos.
• Dessa forma, cabe à Administração Pública Municipal em conjunto com o chefe do Sistema de Controle Interno, no momento de estabelecer organizacional mente seus processos de controle interno, definir a forma que o Controlador Interno irá atuar em relação aos procedimentos licitatórios.
• O TCM-GO, ao exigir que o Controlador Interno emita parecer em todas as licitações, acaba por acrescentar uma exigência não prevista na Lei de Licitações, com o risco de tumultuar o exercício adequado de coordenação do sistema de controle interno, pois dessa forma o Controlador Interno se torna mero carimbador de licitação, não dispondo de tempo para cuidar de sua real função.
• Obviamente o Chefe do Controle Interno pode ter participação nos procedimentos licitatórios, desde que entenda necessária uma atuação mais próxima, sendo esta medida uma das espécies de processos de controle interno.
• Com base nesses argumentos, este Ministério Público de Contas discorda das aplicações de multas ao Controlador Interno.
• Quanto à responsabilização com base no nexo de causalidade, é imprescindível também algumas digressões.
• A responsabilização e a consequente aplicação de multas por esta Corte de Contas pressupõem a demonstração do nexo de causalidade entre a conduta dos agentes e o resultado que culminou nas ilegalidades apontadas nestes autos.
• A responsabilidade nos processos perante os Tribunais de Contas deriva da prática de uma conduta, ou falta desta, pelo agente público, seja na forma dolosa ou culposa, da qual resulte, de alguma forma, violação dos deveres impostos pelas normas de direito público aplicáveis aos gestores públicos ou ainda àqueles que, mesmo fora dessa condição, causem prejuízo ao erário.
• Seguindo esta ótica é que, no momento da responsabilização, três requisitos essenciais devem ser analisados pontualmente, caso a caso, considerando-se as devidas particularidades da situação in concreto, uma vez que a pena (responsabilidade) é individual e deve ser proporcional ao grau de censura da

conduta perpetrada pelo agente: 1) o ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico; 2) o elemento subjetivo (dolo ou erro grosseiro) e; 3) o nexo de causalidade entre a conduta (ação/omissão) e o resultado, caso este tenha sido alcançado.
Recentemente o Plenário do TCMGO acolheu esses mesmos argumentos deste MPC:
Acórdão nº 01551/19 – Tribunal Pleno TCMGO, processo nº 20205/13 – Luziânia
Quanto aos direcionamentos das responsabilizações concordo com os argumentos bem explanados pelo Parquet de Contas que não cabe a responsabilização do ex-Prefeito, do ex-Secretário Municipal de Desenvolvimento Urbano e do Controlador Interno. Inclusive, ressalta-se que o Acórdão nº 08560/13 (que converteu os autos em TCE) já havia afastada a responsabilização do ex-prefeito.
Assim, devem ser responsabilizados pelos débitos e multas somente a responsável técnica pelo orçamento básico Elza de Rezende Mota Passos (CREA 4774-72/D-GO, CPF nº 135.034.991-72), e o responsável técnico Newiton Medeiros, Engenheiro e Diretor de Obras Públicas (CPF nº 158.721.901-82 e CREA 2477/D-GO), por atestar medições sem observar que os quantitativos efetivamente executados mensalmente.
Diante do exposto, o Ministério de Público de Contas se posiciona pelo acolhimento dos Embargos de Declaração, a fim de excluir a responsabilização dos excontroladores internos, Sr. Edilberto de Castro Dias e Sr. Raphael Pinheiro Sales. (PROV)
DO PEDIDO
Ante o acima exposto, o embargante requer:
a) requer o conhecimento e provimento do Recurso de revisão com a retirada do embargante do polo passivo dos autos e desconstituindo a multa aplicada, com fundamento nos precedentes dessa Egrégia corte Acórdão nº 01551/19 – Tribunal Pleno TCMGO, processo nº 20205/13 – Luziânia. Acima mencionados.

Análise Do Mérito
Foi aplicada multa ao Sr. Edilberto de Castro Dias em virtude de ele não ter realizado a verificação de economicidade do Pregão Presencial nº 146/13.
O interessado alega, em suma, que ele não seria responsável pela análise da economicidade, pois a verificação de preços dos produtos não faria parte de suas atribuições como Controlador Interno.
O Decreto nº 265, de 27 de janeiro de 2016, Regimento Interno da Controladoria Geral do Município, diz que:
Art. 8º São competências legais da Controladoria Geral do Município (CGM), previstas no art. 25, da Lei Complementar nº 276/2015, dentre outras atribuições regimentais:

(…)
V – a comprovação da legalidade e avaliação da eficácia e eficiência das gestões orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da Administração Municipal e da aplicação de recursos públicos por entidades da iniciativa privada;
(…)
VII – a verificação da regularidade de processos de licitação pública;
Verifica-se, portanto, que o Controlador Interno deve verificar a legalidade e avaliar a eficácia e eficiência da aplicação de recursos públicos. Além disso, deve verificar a regularidade de processos de licitação pública.
Sabe-se que o papel constitucional do controle interno é de apoiar o controle externo em sua missão institucional (art.74, “IV”, CF/88). O artigo 70 da Constituição Federal diz que é dever do controle interno exercer a fiscalização financeira, patrimonial, operacional, contábil e orçamentária da Administração Pública. Essa fiscalização deve ser desenvolvida sob os aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade, renúncia de receitas e aplicação de subvenções, concorrentemente com o Poder Legislativo.
Segundo a Atricon, os objetivos gerais de controle interno são:
 eficiência, eficácia e efetividade operacional, mediante execução ordenada, ética e econômica das operações;
 integridade e confiabilidade da informação produzida e sua disponibilidade para a tomada de decisões e para o cumprimento de obrigações de accountability;
 conformidade com leis e regulamentos aplicáveis, incluindo normas, políticas, programas, planos e procedimentos de governo e da própria instituição;
 adequada salvaguarda e proteção de bens, ativos e recursos públicos contra desperdício, perda, mau uso, dano, utilização não autorizada ou apropriação indevida.
Portanto, o controle interno tem como função principal garantir a conformidade da atuação administrativa com os princípios impostos pela legislação, nos termos do art. 74 da Constituição Federal. A Resolução Normativa nº 004/2001 deste Tribunal, que estabelece norma e recomenda procedimentos à Administração Pública, visando à implantação do Sistema de Controle Interno, descreve no art. 2º, §1º, que: “O Sistema de Controle Interno utiliza como técnicas de trabalho, para execução de suas finalidades, a auditoria e a fiscalização”.
Assim, o responsável pelo Controle Interno é agente de quem, evidente, não é possível exigir conhecimentos pormenorizados sobre todo e qualquer objeto licitado, inclusive por existirem profissionais qualificados designados para tanto na administração pública. A unidade de controle interno, que se caracteriza como parte do sistema de controle interno, tem o papel de construir estratégia de gerenciamento de riscos, na identificação, na definição, na implantação e no monitoramento de controles internos adequado para mitigar os riscos. As atividades executadas são sistematicamente de forma amostral, sob pena de se inviabilizar o próprio controle.
A multa foi aplicada em virtude de não ter realizado a verificação de economicidade do Pregão Presencial nº 146/13. Vejamos trecho da fundamentação que ensejou a multa em questão (fl. 45, do Relatório e Voto integrantes do Acórdão nº 02942/2019)
“A análise do Parecer DJAV nº 2392/2013 (fls 1443 a 1445 Vol. 5) e do Certificado nº 5981/2013 – GAB (fls1446 a 1458 Vol. 5), exarados pela CGM,

demonstra que os controles aplicados por esta Controladoria abrangeram critérios formais e de procedimentos, avaliando a sequência de atos que motivaram e constituíram o procedimento licitatório.
Contudo, a análise de caráter jurídico realizada não foi capaz de identificar a falta de economicidade do procedimento licitatório como um todo, pois não houve verificação da adequação dos preços da “estimativa de preços do pedido” produzida pela SEMOB, e que serviram posteriormente de referência para estabelecer o valor limite utilizado pela Secretaria de Administração para a realização do pregão.
Tal fundamento pressupõe que o controlador interno deveria exercer fiscalização detalhada e minuciosa do procedimento licitatório, incluindo a análise da composição de custos, estimativas de preços, com avaliação de preços de mercado, dentre outros requisitos técnicos que, como já dito, possuíam profissionais qualificados designados para tanto. Exigir tais atribuições, conhecimentos e expertise do Controlador Interno é sem dúvidas inviabilizar o controle.
Desse modo, não se pode imputar automática e diretamente ao órgão de controle todas as falhas que ocorram no município.
Diante do exposto, essa Secretaria entende que a multa deve ser desconstituída.

PARECER Nº 1773/2021
(…)
Diante todo o exposto, esta Procuradoria de Contas reitera o posicionamento da Secretaria de Recursos em todos os termos do Certificado nº 0409/2021, para conhecer do presente Pedido, e, no mérito, dar provimento parcial, desconstituindo a multa imputada ao Sr. Edilberto de Castro Dias, mantendo, no entanto, os demais termos do Acórdão (PP).
Ministério Público de Contas, Goiânia aos 29 dias do mês de novembro de 2021.
Ressalto, que a fundamentação per relationem é a técnica por meio da qual se absorve as alegações de uma das partes, de precedente ou da decisão anterior nos autos do mesmo processo como razão de decidir, pressupondo a existência de motivação da decisão referenciada, em conformidade com art. 93, IX da Constituição Federal que trata da fundamentação das decisões judiciais.
A jurisprudência tem admitido à técnica referencial, desde que o julgado faça referência concreta às peças que pretende encampar, transcrevendo delas as partes que julgar interessantes para legitimar o raciocínio lógico que embasa a conclusão a que se quer chegar, satisfazendo o requisito técnico que exige fundamentação expressa para viabilizar a interposição de recurso e o controle social da atividade jurisdicional.
Dessa forma, diante de tudo o que foi exposto, em convergência com o Parquet e com a Especializada, apresento VOTO no sentido de:

1. CONHECER do presente pedido para no mérito DAR PROVIMENTO PARCIAL ao Pedido de Revisão, desconstituindo a multa aplicada ao Sr. Edilberto de Castro Dias,

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS, em Goiânia, 23 de fevereiro de 2022.
DANIEL GOULART
Conselheiro